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加快构建“多层次混合型”养老保障体系

发布时间:2016-06-07 17:22:21 来源:中国证券报 点击:

  构建中国特色“多层次混合型”养老保障体系是改革开放后中国社会保障制度的必然选择,是中国养老保障体系发展模式的最佳路径,是“十三五”期间贯彻落实党的十八届三中和五中全会提出的“发展职业年金、企业年金、商业养老保险的多层次养老保障体系”的实际行动。

  “多层次”是指以国家举办的基本养老保险为主体、雇主举办的企业年金和机关事业单位举办的职业年金为补充、个人投资购买的商业养老保险为基础的三层次养老保障网络,意指国家、企业与个人共同支撑和三位一体的三支柱养老保障制度框架;“混合型”是指缴费型的养老保险制度为骨干、非缴费型的老年救助制度为兜底、慈善事业和社会力量的扶老助残为增益的调动多种养老资源参与的老年安全网络,意指养老基金、保险基金和财政转移支付多种融资来源的PPP型养老保障模式。

  中国特色“多层次混合型”养老保障体系的制度选择是在吸收国外不同福利模式发展的经验教训和二十多年的发展和不断试错的基础上获得的一个广泛的社会共识,它是中国特色社会主义市场经济运行的重要社会基础设施,是国家治理体系的重要子系统和治理能力现代化的主要载体。

  所谓“多层次”是指三支柱养老保障制度,其中,第一支柱基本养老保险制度是指国家举办的养老保险制度,带有强制性;第二支柱企业补充养老保险制度是自愿性的企业主建立的养老保险制度即企业年金制度;作为第三支柱是有居民个人自愿购买、以养老风险保障、以养老金管理和养老金融服务为主要内容、以“个人养老账户”(IPAs)为载体的商业化养老保险制度。

  多年来,在“多层次混合型”制度中,第一支柱基本养老保险“一柱独大”的趋势十分明显;第二支柱EET的税优政策趋于不断完善过程之中;第三支柱商业养老保险税优政策从提出到现在,历时10载,呼之欲出。

  由于税优政策缺位,第三支柱是一个十分明显的短板,离“多层次混合型”的制度目标存在很大差距,甚至从这个角度看,商业养老保险税优政策的力度如何(比例大小)、商业养老保险的发展前景如何(密度与深度)、“十三五”期间如何设计和实施商业养老保险制度(个人账户的建立)等,是评判能否实现中国特色“多层次混合型”养老保障体系的重要指标。

  在新常态下,构建中国特色“多层次混合型”更具现实意义和历史意义,它是经济增速换挡之后财政收入压力加大的现实需要,是未来保持企业竞争力和国家竞争力的必然要求,是塑造可持续性良好和长治久安的社会保障体系的必由之路。

  从“三支柱”到“五支柱”

  中国养老保险体系中对“多层次”的表述,实际常常就是“三支柱”的代用语,而“三支柱”实则是“多层次”的直白表述和简化用语。

  但是,这里需要厘清的是,在有些学术文献中,“多层次”常常被诠释为“五支柱”,而不是“三支柱”。从“三支柱”到“五支柱”,对多层次养老保障体系的描述经历了一个扩展的过程,这个过程的变化主要发生在世界银行的研究和推介之中,带有某种指导性的意义。世界银行在其1994年出版的名著《防止老龄危机--保护老年人及促进增长的政策》中首次提出公共养老金计划(第一支柱)、职业养老保险计划(第二支柱)和个人储蓄计划(第三支柱)“多支柱”的概念,当时提出的“多支柱”实际就是“三支柱”。11年之后,世界银行在其2005年出版的《21世纪的老年收入保障――养老金制度改革国际比较》中,将三支柱扩展为五支柱:一是非缴费型养老金的“零支柱”,就是定额式养老金的国民养老金或社会养老金,以提供最低水平的保障;二是缴费型养老金制度,这是“第一支柱”,它与本人的收入水平不同程度地挂钩,旨在替代部分收入;三是强制性的个人储蓄账户,这是“第二支柱”,但各国建立形式可以各有不同;四是灵活多样的自愿型保险,这是“第三支柱”,如完全个人缴费型、雇主资助型、缴费确定型或待遇确定型,个人可自主决定是否参加以及缴费多少;五是非正规的保障形式,为家庭成员之间或代际之间对老年人在经济或非经济方面的援助,包括医疗和住房方面的资助。

  世界银行2005年提出将三支柱扩展到五支柱,其主要目的是对过去11年来各国的实践做了一次总结,并将其再次推荐给各个政府作为参考。在原先的三支柱结构的理念中,第一支柱是强制性的、由政府管理的DB型现收现付制;第二支柱是由养老金公司管理的强制性的DC型完全积累制;第三支柱是自愿性养老储蓄。扩展到五支柱以后,我们可以看到,增加的两个支柱是“零支柱”和第四支柱,其中,“零支柱”是以消除贫困为明确目标的来自财政转移支付的基本支柱,第四支柱是“非经济支柱”,它包括其他更为广泛的社会政策,如家庭赡养、医疗服务和住房政策等。就是说,风险更加分散化了。由此看来,从三支柱扩展到五支柱的目的有三:一是在弱势的老年群体中财政支持的基本保障应该发挥重要作用;二是在强制性养老保险制度内部和外部,应强调运用市场手段来达到个人烫平消费的作用;三是应广泛地运用社会政策,最大限度地将长寿风险分散化。

  同时,世界银行还指出,虽然养老金制度应由尽可能多的支柱组成,但由于各种各样的原因,支柱的具体数量及构成要取决于各国的取向以及交易成本的水平和影响程度,这是因为,人们日益意识到多支柱养老金模式的实施条件和实施程度非常重要,多支柱模式既可“量身定做”,也需讲求策略,分步实施。

  在中国,在过去的十几年里,尤其是提出延税型养老保险试点的建议10年来,保监会等有关部门做出了巨大努力。

  “多层次”养老政策的官方表述

  多层次也好,多支柱也罢,“中国版”概念的提出要早于世界银行。在1991年国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)中,中国政府就提出了三个支柱并举的社会保险制度框架思路,要求“企业补充养老保险由企业根据自身经济能力,为本企业职工建立,所需费用从企业自有资金中的奖励、福利基金内提取。个人储蓄性养老保险由职工根据个人收入情况自愿参加”。继而,多层次社会保险制度的提法和商业养老保险概念的提出经历了一个从个人储蓄性养老保险到商业保险、从商业养老保险再到延税建议、逐渐明晰和不断完善的发展过程:

  1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出了“多层次”的概念,提出的概念是“建立多层次社会保障体系”;

  1995年国务院颁发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发〔1995〕6号)再次明确为“企业按规定缴纳基本养老保险费后,可以在国家政策指导下,根据本单位经济效益情况,为职工建立补充养老保险。企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险,由企业和个人自主选择经办机构”。

  1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)再次提出“把改革企业职工养老保险制度与建立多层次的社会保障体系紧密结合起来……要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险,同时发挥商业保险的补充作用”,这是在社会保障制度建设的有关文件中首次提到“发挥商业保险的补充作用”。

  2000年国务院发布的《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》(国发〔2000〕42号)提到的表述是“鼓励开展个人储蓄性养老保险”。

  2005年国务院颁发的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)提出的是“为建立多层次的养老保险体系……具备条件的企业可为职工建立企业年金”。

  上述政策演变过程可看到,从上个世纪末到本世纪初,在亚洲金融危机的背景下,中国正值国企改革三年解困的关键时期,当时,下岗职工数量骤增,社会稳定的压力非常大,中央与地方各级政府千方百计筹措资金,在全国范围实施“两个确保”(确保国有企业下岗职工基本生活,确保企业离退休人员养老金按时足额发放)和“三条保障线”(下岗职工基本生活保障、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度),所以,这个历史时期的主要精力放在了基本养老保险和基本保障的身上。当形势再次好起来时,即本世纪头10年的下半期,保监会等部门率先提出了发展第三支柱和商业养老保险的问题,尤其是2007年保监会提出建立延税型商业养老保险以来已有10年,各项工作的努力与推进正在积极进行,延税型商业养老保险的概念不断深入人心。

  商业养老保险税优政策的提出

  在三支柱框架中,第一支柱基本养老保险的税收优惠政策在其诞生之日起就开始实施了;第二支柱企业年金的税收优惠政策的实施经历了漫长的曲折过程,在1991年企业养老补充保险诞生时并没有税收政策的支持,进入21世纪之后,随着市场化投资体制改革的进程,在2004年实施DC型信托制的企业年金制度改革的加快,税收优惠政策不断完善,目前,除需对一些细节进行完善和补充以外,企业年金的税收政策基本是完整的;而商业养老保险则是唯一没有实行税优的一个空白。

  商业养老保险的税优政策问题是在2007年正式公开提出来的,至今已有整整10年的历史。

  2007年,天津滨海新区被有关部门正式列为发展个人延税型补充养老保险的试点地区,其具体内容是30%工资收入比例可以税前列支购买商业养老保险,据悉,在国务院发布的《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》(国发〔2006〕20号)要求其“探索新的区域发展模式”,据此,中国保监会与天津市政府联合印发《加快天津滨海新区保险改革试验区创新发展的意见》(保监发〔2007〕110号)。但由于种种原因,这项试点工作没能继续下去;

  2008年,为积极应对国际金融危机,国务院办公厅在其颁发的《关于当前金融促进经济发展的若干意见》(国办发〔2008〕126号)再次提出包括养老保险在内的保险税收优惠问题,其具体表述是“研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”,旨在制定一揽子抗击金融危机的经济政策;

  2009年,国务院颁布的《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》(国发〔2009〕19号)首次正式提出在上海“适时开展个人税收递延型养老保险产品试点”,此后,上海始终站在试点方案的最前沿,据说《上海税收递延养老保险费率政策改革试点实施办法》在一定范围征求意见,并多次上报有关部门,甚至上海市的个人延税型养老保险试点方案的测算结果都已经面世;

  2012年以来,媒体一直不断报道说深圳等有关地方政府已经申请进行“个人税收递延型养老保险试点”,尤其是,党的十八届三中全会通过的《决定》明确指出“制定实施免税、延期征税等优惠政策,加快发展企业年金、职业年金、商业保险,构建多层次社会保障体系”,个人延税型商业养老保险试点已经成为业内高频出现的一个热词;

  2014年,国务院颁布的新“国十条”即《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(国发〔2014〕29号)再次以“适时开展个人税收递延型商业养老保险试点”的表述,将这项工作再次拉入大众的眼帘;

  2015年在3月召开的“两会”《政府工作报告》明确省略了“适时”二字,直接提出“推出个人税收递延型商业养老保险”,使整个2015年充满着期待与热盼,个人税收递延型商业养老保险已经成为社会保险制度中呼之欲出的一个重要公共政策;

  2015年10月闭幕的党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(下简称“十三五规划建议”)再次指出,“发展职业年金、企业年金、商业养老保险”。

  2016年3月召开的“两会”通过的《第十三个五年规划纲要》再次指出,“构建包括职业年金、企业年金和商业保险的多层次养老保险体系……推出税收递延型养老保险。”

  从上述10年来个人税收递延型养老保险政策的演变可看出,一旦商业养老保险的税优政策面世,三支柱养老保险的税收优惠政策将全部覆盖,多层次养老保障的税收政策将完全实现。

  商业养老保险“瘸腿”

  多年来,在没有税收优惠政策的条件下,保险业不遗余力,成效显著,但总的来看,商业养老保险的规模很小,在三支柱框架中相差十分悬殊,严格意义上讲,在第一支柱独大和第二支柱税收政策刚刚完善的情况下,商业养老保险基本处于缺位的状态。

  (一)商业养老保险资产占GDP比重非常小,仅为2.6%,而美国则高达42.5%。根据保监会发布的《2014年保险统计数据报告》,2014年全国保险业总资产为101591.47亿元,其中,产险公司总资产14061.48亿元,寿险公司82487.20亿元,再保险公司3513.56亿元,资产管理公司总资产240.64亿元,他们各占总资产的13.8%、81.2%、3.5%、0.3%。从财产险和寿险资产占总资产的比例来看,前者直线下降,后者骤然上升:2012年财产险占比高达30%,到2014年下降到13.8%,而寿险从2012年的70%(5.2万亿元)上升到2014年的81.2%,由此看到,财产险与寿险的此消彼长十分明显,其中,寿险增速令人惊讶。但是,多年来的比例规律显示,在寿险资产中,80%是属于理财产品,大多为分红型养老保险,而只有20%属于传统的养老保险,比如年金保险和生存保险等产品,这些产品是真正的养老保险资产,换言之,2012年的养老保险产品仅为1万亿元左右。按照这个比例来推算,在2014年82487.20亿元的寿险资产中,真正的养老保险资产仅为1.64万亿元,占当年的GDP(63.65万亿元)的比重是2.6%。相比之下,截至2014年12月,美国第三支柱IRA的资产为7.4万亿美元,占当年GDP的比重是42.5%。

  (二)商业养老保险替代率非常低,仅为1.1%。根据《2014年保险统计数据报告》,寿险业务全年给付支出总额为2728.43亿元,如按20%来计算,则商业养老保险当年给付支出为546亿元。2014年底城镇职工基本养老保险的养老金领取人8593万人,全年城镇老年人的商业养老保险给付支出仅为635元,每月53元,而2014年底城镇企业人员人均养老金为2061元,这样两个支柱的待遇合计为2696元。根据统计,2013年城镇单位就业人员平均工资是51483元,如按过去5年11%的增长率来推算,2014年的城镇单位就业人员平均工资应该是57146元。于是,我们可得出,2014年两个支柱待遇合计的替代率是56.6%(2696/4762),其中,第三支柱的商业养老保险仅为1.1%(53/4762)。

  (三)商业养老保险密度非常小,仅为185.56元/人,而美国则高达1258.7美元/人。保险密度是指一国总人口计算的当年人均保费收入。2014年全国保费收入20234.81亿元,保险密度为1479.04元/人;其中,寿险公司原保险保费收入12690.28亿元,即人寿保险密度为927.77元/人;按养老保险占寿险20%的比例来推算收入结构的话,2014年养老保险收入应为2538.06亿元,养老保险密度应为185.56元/人。美国养老保险密度高达1258.7美元/人。

  (四)商业养老保险深度非常低,仅为0.4%,而美国是2.3%。保险深度是指当年保费收入占GDP比重,由此算出2014年的保险深度为3.2%;人寿保险深度为2.0%;如果剔除80%的理财产品,按20%的收入结构来推算养老保险的收入,那么,2014年养老保险深度仅为0.4%。相比之下,美国养老保险(仅将IRA计算在内,不算其他养老保险市场产品)深度为2.3%。

  上述四个方面的数据显示,中国商业养老保险的规模非常小,甚至诸如替代率和养老保险深度等某些数据可以忽略不计。除保险文化等很多其他原因之外,商业养老保险的税优政策始终没有落地是重要原因之一。相比之下,包括美国在内的几乎所有发达国家的商业养老保险均享有一定的税收优惠政策。

  商业养老保险的五功能定位

  构建中国特色“多层次混合型”,意味着商业养老保险将发挥重要的不可替代的作用,具体而言,在现代经济中商业养老保险至少应该发挥五个功能:个人和家庭商业养老保障计划的主要承担者、企业发起的养老保障计划的重要提供者、社会养老保障市场化运作的积极参与者、养老服务业健康发展的有力促进者、经济增长和金融协调发展的稳定支持者。

  (一)应成为个人和家庭商业养老保障计划的主要承担者。商业养老保险要成为个人和家庭商业养老保障计划的主要承担者,意味着商业养老保险产品服务要成为各类商业养老保障计划的主要存在形态,具体而言,商业养老保险公司可以通过积极开展个人自愿型商业养老保险、创新发展税收递延型商业养老保险、住房反向抵押养老保险、开发各种针对独生子女家庭、失独老人、农村老人等特殊人群的养老保障计划等方式,积极参与个人和家庭商业养老保障计划建设,使商业年金产品成为个人和家庭商业养老保障计划的首选形式,促进养老基金的年金化领取,以有效保证资金的养老专项用途,从而承担个人和家庭商业养老的主要职责,特别是为减少老年贫困和实施精准扶贫做出特殊贡献。具体而言,一是要尽快建立体现商业保险因素的长期照护保险计划并有政策突破;二是“失独”家庭的政策性商业养老保险应逐渐提升保障水平;三是住房反向抵押养老保险应发挥政府担保机制来引导市场发展。

  (二)应成为企业发起的养老保障计划的重要提供者。商业保险机构在企业年金市场的地位十分重要。目前,10家企业年金基金法人受托机构中,来自保险系统的共5家,近5年来,这5家机构受托管理的企业年金资产份额一直维持在全行业的70%左右;在21家企业年金基金投资管理人,有4家来自保险系统,近5年来,这4家公司管理的资产基本份额也接近40%。2015年开始实施的机关事业单位养老保险制度,要求建立职业年金计划。可以预见,年金基金的不断积累将给商业保险机构带来巨大利好。企业年金计划待遇年金化发放是未来的发展方向,保险机构在年金化发放和供给上具有绝对优势,可满足不同参保人的多样化需求。

  (三)应成为社会养老保障市场化运作的积极参与者。在这方面,商业养老保险的功能主要体现在三个领域:第一,参与社会保险经办。我国社会保险参保人数规模庞大,社会保险经办机构人员编制和办公经费的限制,负荷压力十分突出。商业保险参与社会养老保险经办服务,既是必要的,也是可行的。第二,参与社会养老保障基金投资运营。2015年8月颁布的《基本养老保险基金投资管理办法》确定采取“直投+委托”的模式,因此,投资管理人的队伍必将扩大,而保险业的资产管理公司在企业年金基金投资方面积累了经验,必将迎来参与投资运营的新机遇。第三,商业保险机构参与社会养老保障专业化服务。社会保险的精算队伍规模和精算能力建设等均不如保险公司,保险业应发挥专业特长,积极为基本养老保险及其行政主管部门和经办机构提供相应的专业化服务,这也是PPP的重要体现,也是公共采购的重要体现。

  (四)应成为养老服务业健康发展的有力促进者。新“国十条”提出要“创新养老保险产品服务”,“支持符合条件的保险机构投资养老服务产业,促进保险服务业与养老服务业融合发展”,明确现代保险服务业与养老服务业可以相互促进发展。商业养老保险在促进养老服务业发展上具有独特优势。未来,养老服务业无疑将是“朝阳产业”或“新的利润增长点”之一,商业养老保险应发挥“催化剂”和“粘合剂”作用,有效促进养老服务业的发展,在四个方面可发挥更大作用:一是在资本运作、产品创新和金融创新方面对养老服务业有着难以替代的促进作用;二是商业保险与养老服务业全面融合发展,激励产品创新和金融创新的动力;三是将进一步促进养老服务业走向产品大众化和客户高端化的两个倾向进一步发展;四是养老保险服务市场专业化分工更加细化。

  (五)应成为经济增长和金融协调发展的稳定支持者。大力发展商业养老保险,将有益于促进经济增长和金融协调发展,有利于实现消费和投资的平衡增长,有利于优化金融市场结构,同经济和金融的发展具有正相关。一方面,商业养老保险为社会各行各业的参与者提供合理的养老保险产品与养老资金保值升值之道;另一方面,积少成多的商业养老资金可以通过创新运用方式,以多种形式助力国家经济增长与金融协调发展。在税优政策的支持下,第三支柱养老保险资金规模必将不断扩大,对行业进步和社会经济发展起到的作用越来越显著:一是商业养老保险可为支持经济增长和金融协调发展创造客观条件。当前,包括商业养老保险资金在内的保险资金投资范围不断拓宽,广泛涵盖了股票、债券、股权、不动产、私募股权基金、货币市场基金等各类金融工具,实现了从传统领域到现代金融新兴领域、从境内市场到境外市场、从虚拟经济到实体经济的金融资产类型的全覆盖。二是商业养老保险可成为与经济增长和金融协调发展的互动机制。一方面,可为经济增长和金融协调发展提供资金要素保障,为经济增长和金融协调发展提供支持,另一方面,经济发展的进步和金融协调发展的稳定还可进一步带动商业养老保险产业的进步。三是商业养老保险稳定可成为支持经济增长和金融协调发展的创新性制度设计。从综合化到专业化,从资本到人才,从产品到产业,从境内到境外,均蕴藏着商业养老保险基金的无限商机。

  第三支柱“个人养老账户”的制度设计

  如前所述,自1991年国务院颁发第33号文以来,对多层次和第三支柱的理解经历了一个不断深化的认识过程,对税优政策重要性的理解也经历了一个从无到有和逐渐明晰的升华过程,并且,对商业养老保险的设计形态和制度轮廓也经历了一个从主要注重产品设计到应该引入个人账户的发展历程。

  其实,在国外也是一样,他们对第三支柱重要性的认识、税收政策激励重要性的认识、个人账户地位重要性的认识、TEE税收模式的确立、引入生命周期基金的QDIA默认投资工具、建立自动加入机制等很多重大的、具有深远影响的制度改革、制度创新与历史转折,也都发生在1991年以后,就是说,在过去的25年里,发达国家第三支柱养老保险历经改革,发展迅猛,整个资本主义世界的第三支柱资产从1万多亿美元,激增到2015年底的10万多亿美元,增加了10倍。

  正是在这样一个国际背景下,决策层和有关部门对世界各国第三支柱的发展潮流和中国构建第三支柱的政策目标和制度雏形的看法正在逐渐形成如下三个共识:

  第一个共识是,应该引入和建立一个“个人养老账户”(IPAs),这是个人自愿建立第三支柱养老保险的载体,是体现当前延税和未来纳税的记录平台,所有的养老产品的购买和投资,都须在账户内进行和完成,账户的后台与税务记录系统链接。

  第二个共识是,第三支柱覆盖的范围自然包括商业养老保险,但绝不仅限于商业保险产品,它还应包括基金产品,覆盖基金业等其他适合投资的金融产品,就是说,它不仅是契约型的,还应是信托型的;不仅具有保险功能,还应具备投资功能。

  第三个共识是,第三支柱离不开商业保险,商业保险更需要第三支柱,尤其是商业保险提出和首倡个税递延型养老保险产品已有10年,心理准备充分,预期十分确定,决心非常坚定,产品箭在弦上;国外的经验显示,这是商业保险上台阶的重大历史性机遇。

  这三个共识是制度设计上各部门可以通力合作的基础,是税收政策能够尽快出台的依据,是决策层最终可以下定决心的根据。第三支柱的国民福祉正在向我们走来,我们相信,在跨越中等收入陷阱的历史进程中,这是中国的一个重要软实力。

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